【大行报告】IMF：经历一段长时间的困境后 香港正在逐步复苏

香港特区经济在经历一段长时间的冲击后，正走向逐步但不均衡的复苏。面对持续的经济疲弱以及內外环境的不利因素，政策应致力于支持內需和缓解风险。政府当局实施更为渐进的财政整固计划属合适之举，有助于维持经济复苏。与此同时，当局需要采取更多措施，在中期增加和开拓政府收入，以应对与人口老化有关的支出压力，并为可促进经济增长的投资提供资金。尽管某些领域的金融压力需要加强监测和监督，但由于香港的金融体系具备充足缓冲、监管框架稳健，金融领域的风险似乎是可控的。快速的人口老化，加上物流和贸易服务领域的地区竞争加剧，凸显提高劳动力供应和生产力的需要，并通过发掘新的增长点来支持高质量和可持续的经济增长。增强气候变化相关风险的抵御能力和推进绿色转型同样至关重要。

不断变化环境中的新挑战

       1. 香港特区经济在经历一段长时间的困境后，正在逐步复苏。受多次冲击影响，香港特区经济自2019年经历了三年衰退。2023年初，与新冠疫情有关的限制措施取消，令內部需求和访港旅游业在2023年上半年强劲反弹，但随后复苏之路面对多重逆风，包括高息环境、房地产市道持续调整，以及中小企业的营商环境充满挑战。尽管如此，在稳健的制度框架、充裕的政策缓冲和联系汇率制度平稳运作支持下，金融体系仍然保持其韧性。

       2. 新出现的短期和长期挑战亦需要密切关注。随着香港特区与中国內地的经济和金融进一步融合发展，香港特区所面临与內地相关的风险亦有所增加，包括房地产市场低迷和地缘经济碎片化加剧带来的风险。物流和贸易等传统增长动力面临区內的竞争压力，而香港特区的快速人口老化和劳动力增长放缓亦构成挑战。政府当局意识到这些挑战，并正在培育新的增长点，包括推动大湾区发展、增加投资，以及吸引高价值行业的外国人才和企业来港。

       3. 在预测期內，本地生产总值的实质增长预计将逐步放缓。由于重新开放后的经济增长势头已进一步消退，高息环境和港元强势继续对本地经济活动构成压力，预计经济增长将从2023年的3%减慢至2024年的2.7%。美国货币政策逐步放松，将支持內部需求上升，但将因外部需求(包括来自中国內地的需求)减弱而抵销，预计2025年的经济增长将保持在2.7%不变。中期而言经济增长预计将温和放缓，并将在2029年趋向约2.5%的潜在增长率，反映急速的人口老化和资本累积放缓。随着经济放缓速度减慢，以及进口(尤其是从中国內地进口)价格下降产生的拖累影响消退，预计通胀率将逐步上升，并稳定在2.5%的水平。

       4. 经济前景存在高度不确定性，增长面临的风险整体偏向下行。

          ●下行风险。如果贸易紧张局势升级或房地产市场出现更深入和更持久调整，导致中国內地经济比预期更急剧放缓，将会进一步削弱市场信心，并通过金融和贸易渠道对本地经济活动造成不利影响。主要经济体增长放缓将削弱香港特区服务和商品的外部需求，而美国货币政策偏紧的时间比预期更长，将导致香港特区本地的金融环境在更长时期处于偏紧状态，从而制约內部需求，并对本地房地产市场造成进一步的下行压力。地缘政治割裂压力加剧和区內各枢纽间的竞争，可能会令经济受压。系统性的全球金融不稳定可能引发市场混乱，并产生跨境溢出效应和不利宏观金融的回馈循环效应，从而对银行和非银行金融机构产生影响。

          ●上行风险。中国內地消费者和企业信心显着改善，将为外部需求带来支持并增加外来投资。进入中国內地市场门槛进一步改善、与大湾区更深入的融合发展，以及对高价值行业投资扩大，均可带动更强劲的增长。高技术劳工持续流入将为生产力和创新提供支持，并有助于缓解人口发展的不利趋势，从而提高潜在增长。

促进具有韧性的经济复苏，并应对与人口老化有关的支出压力

       5. 在內部需求持续疲弱的情况下，当局逐步实施中期财政整合的措施属合适之举。基金组织工作人员预计，2024/2025年度的财政赤字(未计入发行及偿还债券款项)为本地生产总值的2%，收窄幅度低于初时预算的估计，主要原因是与房地产有关的财政收入持续疲弱。虽然财政储备有所下降，但预计在2024/2025年度末将处于约为本地生产总值21%的充裕水平，因此仍可维持规模可观的财政空间。展望未来，经采取开源、控制开支以及逐步结束疫情相关支援措施，预计财政赤字将进一步收窄，尽管收窄速度低于之前的预期。考虑到经济疲弱，加上需要进一步强化充足社会安全网，预期推迟两年于2027/2028年度实现财政平衡(未计入发行及偿还债券款项)的步伐乃属适当。

       6. 需要加强收入调配，以应对日益严重的人口老化相关支出压力，并支持重要的优先支出。

          ● 未来若干年內，社会福利和医疗卫生支出预计将进一步增加，因此，在不采取额外财政措施的情况下，要实现当局于2027年前消除财政赤字(未计入发行及偿还债券款项)的计划，很可能需要缩减已计划推展的基建支出。长远而言，在当前的财政政策环境下，预期这些支出压力将导致预算再度出现赤字，意味着当局实现预算收支平衡的目标很可能面临挑战。

          ●更大、更稳定的收入基础将有助于应对人口老化相关压力，为改善社会安全网所需的资金提供支持，并为提高潜在增长率所需关键结构性举措方面的支出奠定可持续基础。为此，当局需要采取措施增加税收，同时保障弱势社群。有关措施可包括增加个人入息税的累进程度，提升高收入组別的税率。提高应课税品税额、推出增值税、资本增值税及股息税，均可带来额外的收入。

维护金融稳定并加强监管

       7. 尽管房地产市场目前正经历调整，但银行稳定所面临的风险仍在可控范围內。尽管不良贷款以及信贷亏损与拨备从较低水平开始上升，本地注册银行的资本和流动性仍然充裕，且盈利能力强。尽管房地产价格下跌、负资产住宅按揭贷款借款人的比例上升，但按揭贷款拖欠比率仍然很低。商用物业风险敞口亏损有所增加，但由于其杠杆比率较低，贷款价值比率亦较低，故有助缓解相关风险。低失业率和房地产市场的高净值亦为住户信贷质素提供支持。

       8. 应继续积极确保有效监测和管理非金融企业正恶化的偿债能力。由于本地企业，尤其是房地产发展商和小型企业的偿债能力减弱，流动性风险上升，当局应保持警剔，继续运用各种监管工具，确保银行实施审慎的风险管理，包括确认预期信贷亏损及提取拨备。中小企在获取融资时面临更多挑战，当局应精准调整对中小企的政策支援，在提供必要支援与促进没有生存能力企业有序退出之间，取得适当的平衡。就內地风险敞口而言，应着墨于继续加强风险监测框架，重点关注內地交易对手在互联体系中的脆弱性以及宏观金融风险。

       9. 香港金管局采用正值中性逆周期缓冲资本(CCyB)比率的决定备受认可。当出现系统性风险时，正值中性CCyB比率将提高银行业对实体经济贷款的能力。最近，鉴于中小企营商环境充满挑战，金管局向中小企提供多方面支持，当中包括将CCyB比率从1%下调至5%。日后出现广泛金融压力时，应进一步释放缓冲资本。

      10. 应继续密切监测非银行金融机构的风险。在香港特区，私募信贷基金和其他类型的高风险非银行金融中介机构不断增长，尽管与其他司法权区相比，其业务规模似乎相对较小。当局应继续重点对非银行金融机构和高风险业务活动开展系统性风险评估，同时在整个系统和特定部门层面上加强数据收集，并对非银行金融机构进行压力测试。

      11. 鉴于香港经济高度开放，具备规模庞大且与全球融合的金融服务业，联系汇率制度仍是适合香港特区的安排。香港特区稳健的政策和制度包括透明度高的运作机制、充裕的财政和外汇储备、强而有力的监管框架，以及健全的金融体系，均有助货币发行局顺利运作，并在全球金融动盪环境中为宏观经济和金融稳定性提供保障。

确保房地产市场有序调整

      12.在风险降低的环境下，放宽房屋措施属合理之举，但对进一步放宽政策则需要采取谨慎的态度。工作人员的分析显示，楼价下跌的主要原因为供应增加，而息率高企的影响力相对较小。由于楼价大幅无序调整的风险和投机性需求已经得以缓解，近期撤消需求管理措施及放宽宏观审慎政策属合理之举。若进一步放宽宏观审慎政策，应维持审慎的贷款标准，避免鼓励过度承受风险的行为。

      13. 对于需求仍然殷切的公营房屋，增加供应并严格执行资格准则，有助缓解负担压力。虽然香港特区的楼市近期经历下跌，但仍是全球最难负担的市场之一，此现象加剧社会经济不平等，并削弱香港经济的竞争力。在释放土地和降低开发成本方面，进一步简化法定和行政程序，将有助进一步加快公营房屋兴建，从而减轻市民住屋负担压力。当局持续检讨公营房屋资格准则，同时严格执行规定，采取措施打击滥用公屋行为，可以进一步缓解社会压力。

加强香港作为国际金融中心的角色

      14. 继续努力建立充满活力同时监管完善的数码金融生态圈，将能维持香港作为国际金融中心的地位。当局继续在探索不同形式的数码货币方面担当领先地位，同时对快速发展的虚拟资产中介活动加强监管，并着手准备监管稳定币发行人和虚拟资产场外交易的法例。展望未来，这些措施应成为虚拟资产全面监管策略的一部分，包括：对稳定币发行人采取风险为本的原则，以应对与宏观金融稳定、金融体系健全和监管套利有关的风险；开展密切的跨界別监察，以加强监管和监察系统性风险；以及持续进行监管工作，确保金融机构适当管理与虚拟资产有关的风险。随着数码金融生态圈越趋複杂和规模日益扩大，在采取上述措施的同时，亦须继续加强抵御数码和网路威胁的能力。

      15. 推进可持续金融枢纽的发展，从而提高香港特区的竞争地位。在发展蓬勃的绿色和可持续金融领域方面，当局已经取得重大进展，有关举措包括：最近发布《香港可持续金融分类目录》，为金融产品和投资提供一致的分类框架和标籤；并推出“可持续金融行动计划”，鼓励银行提高气候相关风险的透明度，并在2050年之前达至融资净零排放。当局计划采纳《国际财务报告可持续披露准则》，从而进一步加强气候资讯基础设施以衔接国际框架和标准。此举将提高市场透明度，同时亦有助将香港特区定位为领先的全球中心，能推动私营界別资本进行绿色和可持续投资。

      16. 确保将气候风险全面纳入金融机构的风险管理，有助支援系统性风险监测。近年来，香港金管局致力提升银行管理气候风险的能力，并将气候风险管理纳入其监管框架，而证券及期货事务监察委员会则制定了针对资产管理机构的监管期望，要求这些机构将气候风险因素纳入其投资策略和决策过程。今后的重点工作应包括继续监测与气候相关的实体风险和转型风险，将其纳入系统性风险分析，并继续追踪金融机构在管理这些风险及迈向碳中和转型方面的进展。

确保高质量和可持续的增长

      17. 提高劳动力供应和质量将有助缓解人口老化相关压力，并提振中期增长前景。吸引高技术劳动力的措施大有裨益，应持续监察，确保人才入境计划达至其目标。与此同时，当局须采取措施提高劳动力参与，尤其是长者和女性，包括鼓励留聘年长的员工、提供弹性工作安排、扩大劳动力再培训和技能提升计划，以及提供更容易负担的育儿服务。

      18. 大湾区建设有潜力改善增长前景，应对区域竞争加剧带来的挑战。深化大湾区融合发展可带来庞大经济机遇，包括通过创建能够享有规模经济的新全球技术集群，以及吸引年轻移民参加该领域的新兴活动。其中一个关键的重点政策是推动私营界別增加其主导的研发活动，发挥香港特区在金融方面的重要优势，加上享誉国际的成熟学术机构以及有利于市场的法律框架，相得益彰。当局应确保营商环境仍然有利于私人投资，方能为香港特区的竞争力提供有力支持，并缓解融合发展过程中可能出现的不利副作用，包括某些活动的转移。

      19. 尽管当局一直积极解决气候风险，但仍可采取更多措施来应对气候变化为香港经济带来的长期挑战。为了降低因未能实现减排目标而衍生的风险，当局需要采取更积极的措施，包括重点开展与中国內地的区域合作，以发展可再生能源，并提高大量日久失修建筑物的能源效益。同时亦可考虑采用其他形式的碳定价机制(例如按行车里数计算的车辆税征收计划)来鼓励节能和绿色交通。最后，继续加强基础设施和提高对气候相关风险的抵御能力亦十分重要。